在全面建成小康社會與實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的關鍵時刻，十三屆全國人大常委會第十二次會議表決通過了關于修改土地管理法的決定，無疑順應了農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的核心目標與城鄉(xiāng)融合發(fā)展戰(zhàn)略選擇，回應了全面現(xiàn)代化的時代要求。因為土地制度是一個國家經(jīng)濟社會最基本的制度，農(nóng)民與土地的關系是一個國家最為重要的生產(chǎn)關系。習近平總書記就強調(diào)：“我國農(nóng)村改革是從調(diào)整農(nóng)民和土地的關系開啟的，新形勢下深化農(nóng)村改革，主線仍然是處理好農(nóng)民與土地的關系。”土地是農(nóng)民之根與農(nóng)業(yè)之本，是農(nóng)民賴以生存和發(fā)展最基本的物質(zhì)條件，處于農(nóng)民與國家關系中的核心地位，決定了處理好農(nóng)民與土地是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中推進動力變革與制度變革的主線。湖南師范大學中國鄉(xiāng)村振興研究院專程拜訪全國人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會陳錫文主任，并就農(nóng)地改革的有關熱點問題進行了專訪。

陳文勝：土地是農(nóng)民的安身立命之本，也是釋放鄉(xiāng)村進一步發(fā)展內(nèi)在動力的鑰匙，無疑是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的基石?；仡欀袊I(yè)化、城鎮(zhèn)化的歷史進程，農(nóng)民為中國現(xiàn)代化的積累做出了無與倫比的貢獻。在新的時期，農(nóng)民與政府的利益矛盾由過去集中在稅費負擔上，轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)化進程中集中體現(xiàn)在農(nóng)地非農(nóng)化所帶來的巨大利益分配上。在此背景下，一些地方的農(nóng)村土地改革能否堅持農(nóng)民利益的底線，這是當下最令人擔憂的現(xiàn)實問題。

陳錫文：中國自古以來就有“江山社稷”之說，象征著土地和糧食的土地神和谷神，在帝王和老百姓的心目中都有著最為重要的地位，而農(nóng)民發(fā)揮著把土地與糧食相連的紐帶作用，成為以農(nóng)立國的“江山社稷”基石，如何處理農(nóng)民與土地、糧食之間的關系，始終是人口大國經(jīng)濟社會發(fā)展的永恒主題。盡管現(xiàn)在的工商業(yè)很發(fā)達，與過去整個國家經(jīng)濟基本都來自農(nóng)業(yè)大不一樣，但不管怎么變，民以食為天，治國理政仍然必須首先處理好農(nóng)民、土地和糧食的關系，高度重視農(nóng)民的利益。因此，在新時代的農(nóng)村土地改革中，需要明確保護農(nóng)民利益的底線，而這就必然涉及農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權究竟屬于何種權利的定性問題。

1.農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權究竟屬于何種權利

農(nóng)村基本經(jīng)營制度確立之后，農(nóng)民對于農(nóng)村土地承包關系長期穩(wěn)定的信心明顯增強。但是，在現(xiàn)實經(jīng)濟生活中，影響土地承包關系穩(wěn)定的因素還大量存在。其中最主要的，一是有些村集體組織負責人為了自己或親朋好友的利益，違反政策，利用手中權力隨意調(diào)整農(nóng)戶承包地；二是由于人口變動，各承包戶之間的人地比例發(fā)生變化，部分覺得自己吃了虧的農(nóng)戶要求調(diào)整承包土地。

正是針對這種情況，1993年的中央11號文件就提出：“為避免承包耕地的頻繁變動，防止耕地經(jīng)營規(guī)模不斷被細分，提倡在承包期內(nèi)實行‘增人不增地、減人不減地’的辦法。”但由于只是提倡，因此收到的效果有限。到世紀之交開始起草《農(nóng)村土地承包法》時，解決上述問題的要求被再次提出。該法明確規(guī)定：“承包期內(nèi)，發(fā)包方不得收回承包地，不得調(diào)整承包地?！睂τ谶@兩項規(guī)定，在法律起草、審議的過程中，曾有過較大爭議。因此，在不得收回和調(diào)整承包地的條款之后，都增加了關于例外情形的條款。如關于不得收回的例外情形是，“承包期內(nèi)，承包方全家遷入設區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的，應當將承包的耕地和草地交回發(fā)包方。承包方不交回的，發(fā)包方可收回承包的耕地和草地?！标P于不得調(diào)整的例外情形是：“承包期內(nèi)，因自然災害嚴重損毀承包地等特殊情形對個別農(nóng)戶之間承包的耕地和草地需要適當調(diào)整的，必須經(jīng)本集體組織成員的村民會議三分之二以上成員或三分之二以上村民代表的同意，并報鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和縣級人民政府農(nóng)業(yè)等行政主管部門批準。承包合同中約定不得調(diào)整的，按照其約定?！?/p>

對承包期內(nèi)發(fā)包方可否收回和調(diào)整承包地的問題，之所以會有很大爭論，關鍵就在于對農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權究竟屬于何種權利存在著不同看法。在起草農(nóng)村土地承包法時，我國尚未頒布物權法。但農(nóng)村土地承包法的起草，卻已經(jīng)無法回避對農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權的權利定性問題。在實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制之初，無論是發(fā)包方、承包方乃至社會各方，普遍都尚未產(chǎn)生對農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權進行權利定性的要求。因為當時的農(nóng)戶家庭承包經(jīng)營，是集體經(jīng)濟組織內(nèi)部統(tǒng)一核算、統(tǒng)一分配下的家庭經(jīng)營，農(nóng)戶家庭并不是獨立的經(jīng)營主體，只是集體組織實行統(tǒng)一核算和分配中的一個包產(chǎn)作業(yè)層次。但當包干到戶普及之后，農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權屬于何種權利的問題便被提了出來，因為此時農(nóng)戶家庭已經(jīng)成為相對獨立的經(jīng)營主體。但在當時的社會背景下，大多數(shù)人還是認為農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權，屬于農(nóng)戶向本集體租賃土地后而獲得的土地經(jīng)營權利，因此它屬于租賃行為。而土地承包關系通過發(fā)包和承包雙方簽訂承包合同的方式來確立，似乎也從側(cè)面驗證了承包經(jīng)營權的租賃性質(zhì)，因為承包合同的內(nèi)容需要由發(fā)包和承包雙方協(xié)商或談判來約定。

1984年中央一號文件規(guī)定“土地承包期一般應在15年以上”后，土地的承包期限已由國家政策規(guī)定，由此便引起了人們關于土地承包經(jīng)營權屬性問題的討論。而當1993年中央11號文件規(guī)定“在原定的耕地承包期到期之后，再延長30年不變”之后，這個問題便進一步引起人們關注。但在當時的法律規(guī)范和社會認知中，尚未形成“物權”與“債權”等概念，因此討論就難以深入。到1999年開始起草農(nóng)村土地承包法時，國家已經(jīng)在考慮研究制訂物權法，因此，農(nóng)村土地承包法的起草工作，從一開始就回避不了土地承包經(jīng)營權的屬性問題。坦率說，當時從事農(nóng)村經(jīng)濟政策研究的人大多并沒有多少法律知識，而從事立法工作的人往往又不太了解農(nóng)村的實際情況，因此討論初期進展得并不順利。但重要的是大家都知道制訂農(nóng)村土地承包法的宗旨，是為了保障農(nóng)民對土地的合法權利，因此很快就在農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權應屬于用益物權的問題上達成了共識。在國家尚未頒布物權法的背景下，農(nóng)村土地承包法自然通篇都不可能出現(xiàn)“物權”“用益物權”“債權”等概念，但它的立法傾向是要將農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權定義為“用益物權”。因此，從現(xiàn)行的《農(nóng)村土地承包法》中可以看到，關于土地的承包主體、承包期限、發(fā)包方和承包方的權利與義務、承包的原則和程序、承包合同一般應包括的條款等，法律均有明確的規(guī)定。由此可見，農(nóng)民所擁有的承包本集體土地的權利，是由國家法律規(guī)定的權利，這種法定權利，不受任何組織和個人侵犯。所以，農(nóng)民有權依法主張承包本集體土地的自身權利，而集體經(jīng)濟組織也必須依法履行向本集體農(nóng)民發(fā)包集體土地的責任和義務。不難看出，農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權，并非是由市場主體之間通過依法協(xié)商、談判而獲得的租賃土地的經(jīng)營權，而是依法獲得的財產(chǎn)性權利。

當然，關于農(nóng)民土地承包經(jīng)營權的屬性問題，最終還是由《物權法》做出了更為充分的說明。2007年3月16日，十屆全國人大五次會議通過了《物權法》。而在《物權法》關于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權的內(nèi)容中，有不少條款就是來源于農(nóng)村土地承包法的，這表明農(nóng)村土地承包法所表達的農(nóng)民土地承包經(jīng)營權屬于用益物權的立法傾向是成功的。更重要的是，物權法還明確規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的不動產(chǎn)和動產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有?！边@條規(guī)定的重大意義，在于明確了農(nóng)民是以本集體組織土地所有權人之一的身份承包的本集體土地，這種土地承包關系，顯然不同于《合同法》意義上的平等市場主體之間依法自愿形成的土地租賃關系。而明確這一點，對于規(guī)范農(nóng)村土地基本經(jīng)營制度的后續(xù)發(fā)展，將具有重大意義。

2.農(nóng)戶承包土地經(jīng)營權“流轉(zhuǎn)”的歷史演進

國家工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的推進，農(nóng)村分工分業(yè)的發(fā)展，必然引起農(nóng)村勞動力和農(nóng)業(yè)人口的流動。在這個過程中，人們看到，農(nóng)民承包的土地，正在發(fā)生從誰承包、誰經(jīng)營的初始狀態(tài)，逐步向多樣化的經(jīng)營形式轉(zhuǎn)變。這是歷史發(fā)展、進步的必然趨勢。

農(nóng)村集體土地實行家庭承包經(jīng)營，最初目的是為了解決農(nóng)業(yè)實行集體統(tǒng)一經(jīng)營中的平均主義問題。但戶戶承包土地、家家經(jīng)營農(nóng)業(yè)的局面并沒能維持多久，因為外有工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的拉動，內(nèi)有分工分業(yè)的推動，再加上農(nóng)業(yè)實行家庭經(jīng)營后，農(nóng)戶既有了積累自有資金的可能，又有了自主支配勞動力和勞動時間的權利，因此就開始出現(xiàn)部分農(nóng)業(yè)勞動力離開承包土地、甚至離開農(nóng)業(yè)農(nóng)村的現(xiàn)象。對這種現(xiàn)象，中央早有預料，因此在1984年的中央一號文件中就明確提出：“鼓勵耕地逐步向種田能手集中?！标P于如何集中，文件提出兩個途徑，一是承包農(nóng)戶可將土地交給集體統(tǒng)一安排；二是可以經(jīng)集體同意，在不能擅自改變向集體承包合同內(nèi)容的前提下，由社員自找對象協(xié)商轉(zhuǎn)包。但在這里，首先是沒有明確“轉(zhuǎn)包”行為的性質(zhì)；其次也沒有明確“轉(zhuǎn)包”的究竟是土地的承包權、經(jīng)營權抑或是承包經(jīng)營權？因為在當時的實際情況下，“轉(zhuǎn)包”畢竟還是較少發(fā)生的現(xiàn)象，因此不去探究這些細節(jié)問題也無礙大局。但當類似情況成為多發(fā)狀態(tài)之后，就不能再忽視這些細節(jié)了。

正因為如此，《農(nóng)村土地承包法》中就專列了“土地承包經(jīng)營權的流轉(zhuǎn)”這一節(jié)。明確允許“通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)?！边@顯然是為了適應土地承包經(jīng)營權“流轉(zhuǎn)”現(xiàn)象增多的實際需要。但該法所提“流轉(zhuǎn)”的對象仍然是“土地承包經(jīng)營權”，也沒有明確界定“流轉(zhuǎn)”的到底是土地的承包權、經(jīng)營權抑或是承包經(jīng)營權。這當然就使很多想“流轉(zhuǎn)”土地的農(nóng)民陷入了困惑：“流轉(zhuǎn)”會不會影響到自己土地承包權的穩(wěn)定？而此后施行的《物權法》也僅是重申了農(nóng)村土地承包法中的相關規(guī)定，并未做出更具體的規(guī)定。

在這種法律和政策都處于混沌狀態(tài)的情況下，農(nóng)民顯示出了他們處理此類復雜問題的天才能力。在江浙閩粵等沿海發(fā)達地區(qū)和京津滬等大城市郊區(qū)，由于農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的機會更多，土地“流轉(zhuǎn)”的現(xiàn)象也就更多。為了在促進“流轉(zhuǎn)”中不損害農(nóng)村土地的集體所有制、維護農(nóng)村基本經(jīng)營制度的穩(wěn)定，這些地方的農(nóng)民和農(nóng)村基層干部自發(fā)地提出了“堅持集體所有權，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權，放活土地經(jīng)營權”的“三權分離”思路，這在實踐中得到了各方的認可和歡迎。但這個提法畢竟在國家的現(xiàn)行法律和政策中還都找不到依據(jù)。

針對此種狀況，中央認為，促進土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)的前提，是穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關系。為了使承包農(nóng)戶在面對“流轉(zhuǎn)”時對自身的權利更有信心，2008年的中央一號文件首次提出“加強農(nóng)村土地承包規(guī)范管理，加快建立土地承包經(jīng)營權登記制度?！?009年的中央一號文件提出“穩(wěn)步開展土地承包經(jīng)營權登記試點，把承包地塊的面積、空間位置和權屬證書落實到農(nóng)戶?！?010年和2012年的中央一號文件，都明確要求擴大農(nóng)村土地承包經(jīng)營權登記的試點范圍（2011年的中央一號文件是關于加快水利改革發(fā)展的專項文件，故沒有涉及農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度問題）。而2013年的中央一號文件，則對全面開展農(nóng)村土地確權登記頒證工作做出了具體部署，要求用5年時間基本完成此項工作，妥善解決農(nóng)戶承包地塊面積不準、四至不清等問題。

從中央文件首次提出“加快建立土地承包經(jīng)營權登記制度”，迄今已逾10年，從農(nóng)業(yè)農(nóng)村部公布的情況看，截至2017年底，全國31個省（自治區(qū)、直轄市）均開展了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權工作，共涉及2747個縣級單位、3.3萬個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、54萬個行政村；承包地確權面積11.59萬畝，占二輪家庭承包地（賬面）面積的80%以上。[1]預計到2018年底，全國農(nóng)村可基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權的確權登記頒證工作。在這個過程中，一方面，進入“流轉(zhuǎn)”的農(nóng)戶承包土地經(jīng)營權面積在不斷擴大；另一方面，對于“流轉(zhuǎn)”的土地只是農(nóng)戶承包土地的經(jīng)營權，而“流轉(zhuǎn)”之后，農(nóng)戶土地的承包權在承包期內(nèi)仍將保持穩(wěn)定，這已成為越來越多人的共識。

農(nóng)戶承包土地經(jīng)營權“流轉(zhuǎn)”現(xiàn)象的發(fā)展，當然也引起了人們對農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制未來可能變化的關注。早在1990年3月2日，鄧小平在發(fā)表“國際形勢和經(jīng)濟問題”的談話時，就闡明了他對這個問題的基本看法。他說：“中國社會主義農(nóng)業(yè)的改革和發(fā)展，從長遠的觀點看，要有兩個飛躍。第一個飛躍，是廢除人民公社，實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責任制。這是一個很大的前進，要長期堅持不變。第二個飛躍，是適應科學種田和生產(chǎn)社會化的需要，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，發(fā)展集體經(jīng)濟。這又是一個很大的前進，當然這是很長的過程?！编囆∑酵娟P于我國農(nóng)業(yè)要有“兩個飛躍”的觀點，[2]對當時人們理解我國農(nóng)村改革發(fā)展的方向起到了極大作用。盡管鄧小平強調(diào)，“兩個飛躍”是“從長遠的觀點看”的；家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責任制，是“要長期堅持不變”的；實現(xiàn)第二個飛躍，“這是很長的過程?！钡牵赋龅漠敃r農(nóng)業(yè)發(fā)展中科技進步、經(jīng)營規(guī)模、生產(chǎn)的社會化程度和集體經(jīng)濟組織發(fā)揮作用不夠等問題，都是不爭的事實。因此，在家庭經(jīng)營基礎上如何辦好一家一戶辦不了、辦不好、辦起來不經(jīng)濟的事情，如何發(fā)揮集體經(jīng)濟組織在某些方面必要的統(tǒng)一經(jīng)營功能，如何鼓勵和支持農(nóng)民發(fā)展多種形式的合作與聯(lián)合，以及如何發(fā)展多樣化的農(nóng)業(yè)社會化服務體系等問題，就都被提上了研究制定相關政策的議程。

經(jīng)過十多年的實踐，在2008年10月12日，黨的十七屆三中全會通過了《中共中央關于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》。這個決定以鄧小平同志“兩個飛躍”的觀點為基礎，總結農(nóng)村改革發(fā)展中的新鮮經(jīng)驗，提出了“兩個轉(zhuǎn)變”的觀點：“推進農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制機制創(chuàng)新，加快農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式轉(zhuǎn)變。家庭經(jīng)營要向采用先進科技和生產(chǎn)手段的方向轉(zhuǎn)變，增加技術、資金等生產(chǎn)要素投入，著力提高集約化水平；統(tǒng)一經(jīng)營要向發(fā)展農(nóng)戶聯(lián)合和合作，形成多元化、多形式服務體系的方向轉(zhuǎn)變，發(fā)展集體經(jīng)濟，增強集體組織服務功能。培養(yǎng)農(nóng)民新型合作組織，發(fā)展各種農(nóng)業(yè)社會化服務組織，鼓勵龍頭企業(yè)與農(nóng)民建立緊密利益聯(lián)結機制，著力提高組織化程度。按照服務農(nóng)民，進退自由，權利平等，管理民主的要求，扶持農(nóng)民專業(yè)合作社加快發(fā)展，使之成為引領農(nóng)民參與國內(nèi)外市場競爭的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織。”這個決定的重要性，在于對“統(tǒng)分結合”中“統(tǒng)”的內(nèi)涵作出了新的拓展。它突破了以往把“統(tǒng)”的職能局限于本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部的理解。固然，“統(tǒng)”的有些職能是必須由本集體經(jīng)濟組織才能承擔的，集體經(jīng)濟組織也應當更多地發(fā)揮為本集體農(nóng)戶提供各種服務的職能。但我國各地發(fā)展很不平衡，大多數(shù)地方的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織還不具備為農(nóng)戶提供各方面服務的能力。為此，就要采取多種形式來充實“統(tǒng)”的能力，包括發(fā)揮集體經(jīng)濟組織，也包括農(nóng)民自身的合作與聯(lián)合組織、各種農(nóng)業(yè)社會化服務組織，以及農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營中的龍頭企業(yè)的作用，等等。實踐證明，發(fā)展多元化、多層次、多形式的農(nóng)業(yè)社會化服務組織，對于我國在小農(nóng)戶數(shù)量眾多的背景下加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的進程，具有重要現(xiàn)實作用。

在農(nóng)業(yè)經(jīng)營的具體形式越來越趨向于多樣化的背景下，如何看待穩(wěn)定和完善我國農(nóng)業(yè)的基本經(jīng)營制度？2013年12月23日，習近平總書記在中央農(nóng)村工作會議上作了重要講話，他說：“完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，需要在理論上回答一個重大問題，就是農(nóng)民土地承包權和土地經(jīng)營權的分離問題。今年七月下旬，我到武漢農(nóng)村綜合產(chǎn)權交易所調(diào)研時就提出，深化農(nóng)村改革，完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，要好好研究農(nóng)村土地所有權、承包權、經(jīng)營權三者之間的關系。改革前，農(nóng)村集體土地是所有權和經(jīng)營權合一，土地集體所有、集體統(tǒng)一經(jīng)營。搞家庭聯(lián)產(chǎn)承包制，把土地所有權和承包經(jīng)營權分開，所有權歸集體，承包經(jīng)營權歸農(nóng)戶，這是我國農(nóng)村改革的重大創(chuàng)新?，F(xiàn)在，順應農(nóng)民保留土地承包權、流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權的意愿，把農(nóng)民土地承包經(jīng)營權分為承包權和經(jīng)營權，實現(xiàn)承包權和經(jīng)營權分置并行，這是我國農(nóng)村改革的又一次重大創(chuàng)新。這將有利于更好堅持集體對土地的所有權，更好保障農(nóng)戶對土地的承包權，更好用活土地經(jīng)營權，推進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展?！盵3]這是總書記從我國農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展的現(xiàn)實需要和農(nóng)民的意愿出發(fā)，依據(jù)我國基本國情和當下經(jīng)濟社會發(fā)展的階段性特征，對推進農(nóng)村基本經(jīng)營制度與時俱進地發(fā)展完善的重要論述。他結合我國當前農(nóng)業(yè)經(jīng)營形式豐富多彩的現(xiàn)狀說：“家家包地、戶戶務農(nóng)，是農(nóng)業(yè)基本經(jīng)營制度的基本實現(xiàn)形式。家庭承包、專業(yè)大戶經(jīng)營，家庭承包、家庭農(nóng)場經(jīng)營，家庭承包、集體經(jīng)營，家庭承包、合作經(jīng)營，家庭承包、企業(yè)經(jīng)營，是農(nóng)村基本經(jīng)營制度新的實現(xiàn)形式。說到底，要以不變應萬變，以農(nóng)村土地集體所有、家庭經(jīng)營基礎地位、現(xiàn)有土地承包關系的不變，來適應土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)、農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式的多樣化，推動提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營集約化、專業(yè)化、組織化、社會化，使農(nóng)村基本經(jīng)營制度更加充滿持久的制度活力?！盵4]總書記的這些論述深刻闡明，在穩(wěn)定、完善、發(fā)展我國農(nóng)村基本經(jīng)營制度的過程中，農(nóng)村土地農(nóng)民集體所有的制度是不能被改變的。他指出，“堅持農(nóng)村土地農(nóng)民集體所有，這是堅持農(nóng)村基本經(jīng)營制度的‘魂’。農(nóng)村土地屬于農(nóng)民集體所有，這是農(nóng)村最大的制度。農(nóng)村基本經(jīng)營制度是農(nóng)村土地集體所有制的實現(xiàn)形式，農(nóng)村土地集體所有權是土地承包經(jīng)營權的基礎和本位，堅持農(nóng)村基本經(jīng)營制度，就要堅持農(nóng)村土地集體所有?！弊鳛檗r(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的農(nóng)民，他們所享有的承包本集體土地的權利是不可侵犯的。他指出，“家庭經(jīng)營在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營中居于基礎性地位，集中體現(xiàn)在農(nóng)民家庭是集體土地承包經(jīng)營的法定主體。農(nóng)村集體土地應該由作為集體經(jīng)濟組織成員的農(nóng)民家庭承包，其他任何主體都不能取代農(nóng)民家庭的土地承包地位?！薄艾F(xiàn)有農(nóng)村土地承包關系保持穩(wěn)定并長久不變，這是維護農(nóng)民土地承包經(jīng)營權的關鍵。任何組織和個人都不得剝奪和非法限制農(nóng)民承包土地的權利?！弊鳛檗r(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營中最重要要素的土地，是可以從實際出發(fā)、與時俱進地采取更適合現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展要求的多種形式來經(jīng)營的。他指出，“農(nóng)民家庭承包的土地，可以由農(nóng)民家庭經(jīng)營，也可以通過流轉(zhuǎn)經(jīng)營權由其他經(jīng)營主體經(jīng)營，但不論經(jīng)營權如何流轉(zhuǎn)，集體土地承包權都屬于農(nóng)民家庭。這是農(nóng)民土地承包經(jīng)營權的根本，也是農(nóng)村基本經(jīng)營制度的根本?！盵5]

3.“三權分置”背景下的承包經(jīng)營權“流轉(zhuǎn)”

習近平總書記關于穩(wěn)定、完善、發(fā)展我國農(nóng)村基本經(jīng)營制度的重要論述，有著深厚的思想底蘊和深邃的戰(zhàn)略眼光。他說，“現(xiàn)在，承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)的農(nóng)民家庭越來越多，土地承包權主體同經(jīng)營權主體發(fā)生分離，這是我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關系變化的新趨勢。這個變化對完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度提出了新的要求。要不斷探索農(nóng)村土地集體所有制的有效實現(xiàn)形式，落實集體所有權、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權、放活土地經(jīng)營權，加快構建以農(nóng)戶家庭經(jīng)營為基礎、合作與聯(lián)合為紐帶、社會化服務為支撐的立體式復合型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系?！薄斑@些年，在創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系方面，廣大農(nóng)民在實踐中創(chuàng)造了多種多樣的新形式，如專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、專業(yè)合作、股份合作、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營等等。在糧食等大田作物的生產(chǎn)上，適度規(guī)模經(jīng)營的家庭農(nóng)場，加上比較完備的農(nóng)業(yè)社會化服務體系，形成了耕種收靠社會化服務，日常田間管理靠家庭成員的經(jīng)營樣式。從各地實踐看，各種經(jīng)營主體、各種經(jīng)營形式，各有特色，各具優(yōu)勢，在不同地區(qū)、不同產(chǎn)業(yè)、不同環(huán)節(jié)都有各自的適應性和發(fā)展空間，不能只追求一個模式、一個標準，要根據(jù)各地實際，根據(jù)不同農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)特點，讓農(nóng)民自主選擇他們滿意的經(jīng)營形式?！薄皠?chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，不能忽視了普通農(nóng)戶。要看到的是，經(jīng)營自家承包耕地的普通農(nóng)戶畢竟仍占大多數(shù)，這個情況在相當長時期內(nèi)還難以根本改變?！薄皠?chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，放活土地經(jīng)營權，推動土地經(jīng)營權有序流轉(zhuǎn)，是一項政策性很強的工作。要把握好土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)、集中、規(guī)模經(jīng)營的度，不能片面追求快和大，不能單純?yōu)榱俗非笸恋匾?guī)模經(jīng)營強制農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地，更不能人為壘大戶。要尊重農(nóng)民意愿和維護農(nóng)民權益，把選擇權交給農(nóng)民，由農(nóng)民選擇而不是代替農(nóng)民選擇，不搞強迫命令，不刮風，不搞一刀切。”[6]

習近平總書記的這些重要論述，充分體現(xiàn)了他在深化農(nóng)村改革上一貫堅持實事求是、不忘初心的思想。實事求是，就是必須堅持從實際出發(fā)，牢牢把握我國的基本國情和經(jīng)濟社會發(fā)展的階段性特征，深刻認識我國“大國小農(nóng)”的現(xiàn)狀不可能在短時期內(nèi)根本改變的現(xiàn)實。推進規(guī)模經(jīng)營，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，將是一個漸進的歷史進程，這個進程“要與城鎮(zhèn)化進程和農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移規(guī)模相適應，與農(nóng)業(yè)科技進步和生產(chǎn)手段改進程度相適應，與農(nóng)業(yè)社會化服務水平提高相適應。”[7]在黨的十九大報告中，習近平總書記對此還進一步提出了“健全農(nóng)業(yè)社會化服務體系，實現(xiàn)小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機銜接?！盵8]因此，推進規(guī)模經(jīng)營、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，就要把更多精力用在為農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移、農(nóng)業(yè)科技進步、健全農(nóng)業(yè)社會化服務體系等創(chuàng)造條件上，而不能憑單主觀意志、采取脫離實際的措施，在不具備條件的情況下，強制小農(nóng)戶離開土地。不忘初心，就是要堅持中國特色社會主義的基本方向，堅定道路自信、理論自信、制度自信、文化自信。要清醒認識到，農(nóng)村土地集體所有制，是我國農(nóng)村的基礎性制度；在這個基礎上形成的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織制度、農(nóng)村基本經(jīng)營制度、農(nóng)村基層社會的村民自治制度等，都是中國特色社會主義制度的重要組成部分。因此，深化農(nóng)村改革要牢牢把握住方向，不管怎么改，不能把農(nóng)村土地集體所有制改垮了，不能把農(nóng)民利益損害了，不能把農(nóng)村引到了背離中國特色社會主義的道路上去。

農(nóng)村的改革在不斷深化，適應新形勢的各種新的經(jīng)濟行為和經(jīng)營形式也層出不窮。黨的十八大以來，把農(nóng)村集體土地從所有權與承包經(jīng)營權的“兩權分離”，發(fā)展為所有權、承包權、經(jīng)營權的“三權分置”，既是對農(nóng)村改革實踐經(jīng)驗的總結和提升，也是在理論和制度上的又一次重大創(chuàng)新。盡管在農(nóng)民那里，集體土地所有權、承包權和經(jīng)營權的“三權分離”現(xiàn)象早已存在，但黨中央在理論和制度上對此予以肯定并將其納入農(nóng)村基本經(jīng)營體制，這還是首次。這意味著，在不改變農(nóng)村土地集體所有權和農(nóng)戶土地承包權經(jīng)營權的前提下，土地承包權與經(jīng)營權相分離的現(xiàn)象將進一步普遍化，同時也意味著，農(nóng)村承包土地經(jīng)營權“流轉(zhuǎn)”這個概念的使用，也將越來越普遍化。尤其是黨的十九大報告明確提出了“鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，深化農(nóng)村土地制度改革，完善承包地‘三權’分置制度。保持土地承包關系穩(wěn)定并長久不變。第二輪土地承包到期后再延長三十年”的要求后，關于農(nóng)民土地承包經(jīng)營權“流轉(zhuǎn)”這個概念的屬性，就更有必要進一步理清。

嚴格說，“流轉(zhuǎn)”這個概念，并不是法律用語。在《農(nóng)村土地承包法》中，“流轉(zhuǎn)”就至少包括了四種行為：轉(zhuǎn)包，出租、互換、轉(zhuǎn)讓。同時，法律也沒有明確，“流轉(zhuǎn)”來的承包土地的經(jīng)營權究竟屬于何種權利？在我國歷史上，土地（耕地）可以租佃、可以抵押（典地）、可以買賣，但歷史上使用的這些概念，其內(nèi)涵都是清晰因而也是排他的。但“流轉(zhuǎn)”則不然，首先是，按《農(nóng)村土地承包法》的理解，“流轉(zhuǎn)”可以包括多種行為和結果，因此概念本身的內(nèi)涵是不確切的。其次是，“流轉(zhuǎn)”這個概念，在《農(nóng)村土地承包法》施行之前，似乎很少見諸于法律文件。這就需要了解，“流轉(zhuǎn)”這個概念到底是怎么來的、它的確切內(nèi)涵（尤其是在“三權分置”的背景下）到底指的是什么？

首先，“流轉(zhuǎn)”這個概念是在當時特定的歷史條件下被“逼”而不得不產(chǎn)生的。在農(nóng)業(yè)實行家庭承包經(jīng)營之初，對集體的土地能否交由農(nóng)戶家庭承包經(jīng)營，都還有著激烈的爭論，至于承包到戶后的集體土地能否再由承包戶出租的問題，當然就更不用談起。因為在當時的歷史條件下，人們認為，承包了集體的土地，自己不種、租給人家收租金，這就是“二地主”的行為，這就是不勞而獲，甚至就是剝削行為。正是在這樣的背景下，1982年的中共中央一號文件明確規(guī)定：“社員承包的土地，不準買賣，不準出租，不準轉(zhuǎn)讓，不準荒廢，否則，集體有權收回；社員無力經(jīng)營或轉(zhuǎn)營他業(yè)時應退還集體?！?984年的中共中央一號文件再次重申：“自留地、承包地均不準買賣，不準出租，不準轉(zhuǎn)作宅基地和其他非農(nóng)用地?！钡?，農(nóng)業(yè)實行家庭經(jīng)營之后，農(nóng)戶有了支配勞動力和勞動時間的自主權，而在農(nóng)村分工分業(yè)和工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展的背景下，勞動力的流動已經(jīng)成了必然趨勢，這就又必然帶來土地經(jīng)營權的流動。正是針對這個趨勢，1984年的中共中央一號文件才提出“鼓勵土地逐步向種田能手集中”。但既鼓勵耕地集中，卻又不準土地出租，這顯然存在著極大的矛盾。因此這個文件使用了“轉(zhuǎn)包”這個概念。由于當時所有的承包地都負有完成國家征購、交納集體提留的任務，因此在“轉(zhuǎn)包”土地時，轉(zhuǎn)入戶首先必須替承包戶完成該土地所承擔的這兩項任務，同時考慮到糧食實行統(tǒng)購統(tǒng)銷的實際，所以允許轉(zhuǎn)入戶為轉(zhuǎn)出戶提供一定數(shù)量的平價口糧。這樣，文件雖然鼓勵承包到戶的土地逐步向種田能手集中，但卻規(guī)避了使用“出租”和“租金”等概念。于是，一方面是土地經(jīng)營權轉(zhuǎn)移現(xiàn)象的增加，而另一方面卻是政策又不允許承包土地出租，正是在這樣的背景下，農(nóng)民和農(nóng)村基層干部才創(chuàng)造了“流轉(zhuǎn)”這個概念，以替代“出租”。

其次，在“三權分置”的制度下，“流轉(zhuǎn)”的內(nèi)涵到底是什么？按《土地承包法》的規(guī)定，在農(nóng)村土地實行“兩權分離”的制度背景下，承包土地經(jīng)營權的“流轉(zhuǎn)”，至少包括四種行為：轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓。但放在“三權分置”的制度背景下來看，情況就有了很大的不同，因為“三權”分置中的流轉(zhuǎn)只涉及經(jīng)營權，與承包權無關。以此分析就不難看出，“轉(zhuǎn)包”這種行為在取消農(nóng)業(yè)稅收以后，就已經(jīng)不存在了；“互換”是指同一集體組織內(nèi)不同農(nóng)戶之間相互置換承包地塊的行為，它是所涉地塊承包經(jīng)營權的整體置換，與承包土地經(jīng)營權的流轉(zhuǎn)無關；“轉(zhuǎn)讓”是指原承包者因個人原因自愿放棄承包經(jīng)營權，并經(jīng)集體同意將其轉(zhuǎn)讓給本集體的他人，這種土地承包經(jīng)營權在本集體內(nèi)整體轉(zhuǎn)讓給他人的行為，顯然也與農(nóng)戶承包土地經(jīng)營權的流轉(zhuǎn)無關。如此，在實行“三權分置”的制度背景下，《農(nóng)村土地承包法》所列舉的“流轉(zhuǎn)”，實際上就只能是“出租”。

但是，比較一下《農(nóng)村土地承包法》和《物權法》的相關規(guī)定，就會發(fā)現(xiàn)在有些細節(jié)的表述上存在著一定的差異。如關于承包經(jīng)營權人享有的權利，《農(nóng)村土地承包法》的表述為：“依法享有承包地使用、收益和土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)的權利。”“通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)?！倍段餀喾ā穼Υ说谋硎鰟t有所不同：“土地承包經(jīng)營權人依法對其承包經(jīng)營的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的權利?！薄巴恋爻邪?jīng)營權人依照農(nóng)村土地承包法的有關規(guī)定，有權將土地承包經(jīng)營權采取轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn)?！辈浑y看出，在承包經(jīng)營權人享有的權利上，《物權法》比《農(nóng)村土地承包法》多了“占有”；而在流轉(zhuǎn)承包經(jīng)營權可采取的形式上，《物權法》又比《農(nóng)村土地承包法》少了“出租”。

《物權法》明確規(guī)定農(nóng)民土地承包經(jīng)營權屬于用益物權，是財產(chǎn)性的權利，因此承包經(jīng)營權人對承包地享有“占有、使用、收益的權利”順理成章；但農(nóng)民之所以享有承包土地的權利，關鍵在于他是本集體組織的成員，這就是說，土地的承包權是本集體組織成員權利的體現(xiàn)。因此，在“土地承包經(jīng)營權”作為一個整體性的權利時，它不能被“出租”，因為其中包含著只有成員才能夠享有的權利；但是，把“土地承包經(jīng)營權”分解為“土地承包權”與“土地經(jīng)營權”后，“土地經(jīng)營權”就可以“出租”，因為它可以被看作是土地承包經(jīng)營權人依法取得收益的途徑之一。

從法律上明確農(nóng)民承包土地可以實行“三權分置”，在于這就為承包農(nóng)戶在出租承包土地的經(jīng)營權后，在承包期內(nèi)仍然保有土地的承包權提供了法律保障和支撐。而明確取得農(nóng)戶承包土地經(jīng)營權的行為是租賃，同樣具有重要意義，只有明確了取得承包土地經(jīng)營權這一行為的屬性，才能賦予土地經(jīng)營權以相應的權能，才能對出租和承租土地經(jīng)營權的雙方當事人都給予符合其權利的法律保護。更重要的是，明確了“三權分置”下土地經(jīng)營權“流轉(zhuǎn)”的實質(zhì)為租賃，才能順應農(nóng)民保留土地承包權、流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權的意愿，才能在堅持農(nóng)村土地屬于集體所有、保障農(nóng)民土地承包權長期穩(wěn)定的基礎上，不斷充實和豐富農(nóng)村基本經(jīng)營制度的內(nèi)涵，使其與時俱進地始終充滿著制度的活力。

陳文勝：黨的十八屆三中全會提出：“賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權抵押、擔保權能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營?！毙滦薷牡耐恋毓芾矸ú粌H增加了農(nóng)村集體建設用地可以通過出讓、出租等方式交由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織以外的單位或個人直接使用的規(guī)定，而且增加了使用者在取得農(nóng)村集體建設用地之后還可以通過轉(zhuǎn)讓、互換、抵押的方式進行再次轉(zhuǎn)讓的規(guī)定。不同的意見是，農(nóng)地經(jīng)營權抵押開的口子如此之小等于沒開，而且必須得到原承包農(nóng)戶的書面同意就變成了一紙空文。而肯定的評價是，結束了城鄉(xiāng)用地不能同權同價同等入市的二元體制，為推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展清除了制度障礙。

注釋：

[1] 見2018年《農(nóng)村工作通訊》第10期第4頁。

[2]《鄧小平文集》第三卷。

[3]習近平，《在中央農(nóng)村工作會議上的講話》（2013年12月23日），第670頁。《十八大以來重要文獻選編（上）》，中央文獻出版社出版，2014年9月第一版。

[4]同上書，第670—671頁。

[5]同上書，第668—669頁。

[6]《十八大以來重要文獻選編（上）》，第671頁。

[7]同上。

[8]同上

（轉(zhuǎn)自：陳文勝，《論道大國“三農(nóng)”——對話前沿問題》，中國農(nóng)業(yè)出版社 2021年4月）

原文鏈接：https://moment.rednet.cn/pc/content/2021/04/19/9198691.html